基建下沉 县域城投再获良机？

发布时间：2025-07-05 18:19:55 来源：小往大来网 作者：休闲

本报记者 石健 北京报道

今年一季度，基建城投债整体净融资同比减少约1500亿元，下沉县域其中大多数为区县级平台，城投而2021年，再获县域城投发债规模就达3.02万亿元。良机业内普遍认为，基建目前，下沉县域区县级城投普遍存在一定的城投融资难题。不过，再获随着近日一份文件的良机出台，为区县城投尤其是基建县域城投融资指引了方向。

近日，下沉县域中共中央办公厅、城投国务院办公厅发布《关于推进以县城为重要载体的再获城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出，良机推进以县城为载体的城镇化建设，对促进我国新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义，需从补齐县城短板弱项、推进城乡融合发展、深化体制机制创新等方面展开。

一位来自江苏北部的城投公司融资部负责人对《中国经营报》记者表示，“随着《地方金融监管管理条例（草案征求意见稿）》限制了融资租赁公司异地展业，城投的‘类信贷’业务基本已经压降殆尽。对我们自身公司而言，过去‘类信贷’业务融资要占近50%的比例。这项业务的压降对公司的融资量会有一定的影响。其次，随着‘红橙黄绿’政策的出台，几乎所有区县城投只能借新还旧，基本不可能通过公司债获取新增融资。这也导致县域城投的新增发债出现大幅减少。”

示范县融资空间加大

虽然目前县域城投发债存在一定的难点，但是县域城投的发债量一直占据较大比例。Wind显示，2016年至2021年，区县城投发债规模占全国城投债总发行规模的比例均超过50%，其中重庆、北京、浙江、江苏、陕西、上海6地2021年末区县城投存续债余额占城投债比重大于70%。

同时，市场反映为今年一季度，信用债平均发行利率3.43%，同比下降85.34BP，环比下降36.01BP，但部分AA评级区县级主体的一级市场发行成本并未下降。期限利差开年持续走扩，低资质长久期品种表现仍较弱。值得注意的是，4月末，江苏苏北某区县级平台中期票据（MTN）票面利率达到7.50%。

“基于以上问题，我认为《意见》出台，有利于缓解城投目前的融资压力，为城投发展找到新的突破口。”前述城投融资部负责人这样说。

记者注意到，《意见》共分9个方面39条提出了城镇化建设的目标和措施。其中第三十五条就“建立多元可持续的投融资机制”明确了资金支持的来源和方式，值得一提的是，与前不久中国人民银行、国家外汇管理局印发的《关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知》（以下简称“23条”）对比，该《意见》措施更具体，其中，既明确了公益性项目通过中央预算内投资和地方政府专项债券投资，鼓励准公益性项目由诸如国家开发银行、中国农业发展银行这样的政策性金融机构通过中长期贷款解决，也提出支持发行企业债、基础设施REITs等市场化手段化解债务风险。

有业内人士告诉记者，“23条针对资金供给端放松，提出‘金融机构要主动对接重大项目，加大对水利、交通、管网、市政基础设施等领域惠民生、补短板项目和第五代移动通信（5G）、工业互联网、数据中心等新型基础设施建设的支持，推动新开工项目尽快开工，实现实物工作量’，‘按市场化原则保障融资平台公司合理融资需求’，这些举措主要还是针对金融机构如何服务实体经济而言。”

对于县域城投来说，融资有哪些利好？

《意见》具体条目中提到老旧小区改造、供水供气管网更新改造、停车场建设、公路客运站和配套设施建设、河道整治等建设项目，这些作为城投平台的传统承做项目，将提升区域内城投平台在县城城镇化任务期间的稳定运营，提升偿债能力。

对此，中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，中诚信国际信用评级有限责任公司研究院副院长袁海霞认为，“县级政府投融资管理偏散乱，项目建设存在‘重数量、轻效益’问题，结合‘429’政治局会议关于全面加强基础设施建设的要求，现阶段基建下沉趋势已逐步明确，县城基础设施领域建设及资金需求将进一步加大，但在当前区县财政承压、投融资效益偏低的背景下，以县城为载体的城镇化建设需在政府有限财力下重点把握投融资机制的规范与完善，更好地落实积极财政政策，促进县域经济社会可持续发展。”

另外，根据Wind统计，目前120个示范县中67个示范县有存量城投债，债券余额合计5658亿元，主要集中在东部沿海地区，浙江、湖南、江苏、河南、福建、山东等省份。分析指出，从评级方面，示范县存量城投债的评级集中在AA+和 AA。目前，示范县内发债城投平台共计163家，其中行政级别为区县级的平台153 家占94%；地市级平台占比 6%。存量债券中，AA和AA+债券的余额占比较重，分别为 46%、41%，AAA评级占比为11%。

采访中，有示范县城投公司负责人告诉记者，“随着叠加政策推动，县级市能够承接大城市的人口以及产业，融入邻近大城市建设，在县城城镇化建设政策中优势明显。”

AA级抢抓发债机遇

县级政府是地方项目建设的主体之一，但其自身财力较弱，在新型城镇化不断推进的背景下，尤其是在公益性项目上，资金缺口逐步加大。

记者注意到，此次《意见》提出，“对公益性项目，加强地方财政资金投入，其中符合条件项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持”，在区县财政紧平衡的背景下，加大专项债支持将有助于缓解县级财政资金压力，为城镇化建设提供重要资金来源；对准公益性及经营性项目，鼓励银行业金融机构增加中长期贷款投放，但考虑到县城基础设施项目周期长且收益不高，商业银行根据市场利率定价较难满足这类信贷需求，或可通过开发性政策性金融机构加大特殊贷款例如PSL贷款投放，为县城基础设施建设提供大量长期、稳定且低成本的资金。

据中诚信国际统计，近年来专项债投入逐步下沉，2021年县级项目占比较2020年抬升约5.5个百分点至62.5%。从投向看，县级专项债项目主要集中于市政设施领域，2021年该领域专项债占比超六成，以棚改、旧改、市政交通基础设施建设为主，其余领域如公共服务供给、产业平台功能提升、文化生态保护方向占比分别为13.6%、10.0%、9.7%。从项目资金结构看，县级专项债项目中专项债资金占项目总投资比重均值为28%，低于省市级项目2%至3%，且县级项目资本金中专项债占比均值不足1%，远低于省级13%和地市级3%项目，专项债支持县级公益性项目建设仍有进一步发力的空间，尤其在用作资本金方面。

不过，Wind数据显示，目前县级专项债项目普遍存在收益能力较低的情况，2021年县级项目收益覆盖倍数介于1至2倍的项目数量，占比约77%，该比例远高于省级、地市级项目，且存在计算标准不统一、部分项目偿债收益高估等问题。

根据试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知（财预【2017】89号）要求，“发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。”

一位行业人士解释说：“专项债券项目收益覆盖倍数，是指专项债券项目存续期内，项目运营总收益/专项债券还本付息值。一般最低要求在1.1倍，普遍项目要求在2倍以上，甚至三四倍。”

值得注意的是，结合《意见》关于“完善公用事业定价机制，合理确定价格水平”的政策导向，后续公用事业类公益性项目收益水平或有所提升，下达至区县的专项债额度或可向该领域适度倾斜，合理调整总量有限的区县财政资金发力点，整体提升县级政府举债形成资产的收入质量及效益，切实提高县级政府举债投资的有效性，提升财政可持续性。

中诚信国际研报认为，伴随《意见》相关举措落实以及县城城镇化的不断深入，后续专项债额度可进一步向符合条件的区县倾斜，在持续完善县城市政设施体系的同时，进一步加大对县城产业平台、公共服务、生态保护等方向的支持，精准补齐县城高质量发展的短板及弱项。

除了应该积极引用专项债，此次《意见》中还明确了县域城投应该如何抢抓发债机遇。《意见》提出“鼓励中央企业等参与县城建设，引导有条件的地区整合利用好既有平台公司”，支持区县城投通过兼并重组、注入经营性资产和央企在股权或项目上深入合作等方式，提升信用资质，进而拓宽债券融资、股权融资渠道，并降低融资成本，补足区县建设资金短板。

对此，中诚信国际研报分析认为，区县城投加强整合提升资质，积极运用新型城镇化专项企业债融资。企业债券发行条件相较一般企业债有所放宽，且鼓励采用“债贷组合”增信方式，更适合资质相对较弱的县级城投。

Wind显示，截至2022 年一季度末，县城新型城镇化专项债券存量为25只，规模为175.7 亿元，主体评级以AA级为主，信用级别要求有所降低，集中分布在湖南省、浙江省和江苏省等地。此次《意见》再次明确“支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券”，未来区县城投可抓住政策机遇，合理利用这一创新品种发债融资，参与到重点项目建设中，特别是国家发改委确立的 120 个新型城镇化建设示范县及县级市的城投平台可积极运用新型城镇化专项企业债拓展融资来源，更好支持县城建设。

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